從國(guó)外水污染治理的經(jīng)驗(yàn)看,通過立法為環(huán)境污染防治提供指導(dǎo),是一條已被證明比較可靠和有效的路徑。但我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是,雖然早在1984年便已頒行《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(該法歷經(jīng)1996年和2008年兩次修訂,現(xiàn)行《水污染防治法》即為2008年修訂的版本),但自那時(shí)起的近30年內(nèi),水污染狀況卻愈演愈烈。是什么導(dǎo)致了這一尷尬現(xiàn)狀?
對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),我們可以發(fā)現(xiàn),重要的原因之一在于“有法”并不意味著“可依”。如果一部法律徒具形式但實(shí)施性不強(qiáng),就很難達(dá)到預(yù)期效果。國(guó)內(nèi)環(huán)境法學(xué)者的研究表明,中國(guó)在水污染防治及整個(gè)環(huán)境保護(hù)方面的立法還有嚴(yán)重缺失,導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法過程中法律條款的可執(zhí)行性大幅降低。
可以將我國(guó)現(xiàn)行《水污染防治法》與美國(guó)1972年修訂的《聯(lián)邦水污染控制法》(即《清潔水法》)做一簡(jiǎn)單對(duì)比。《清潔水法》是美國(guó)立法機(jī)關(guān)制定的水污染防治領(lǐng)域的基本法律,也是公認(rèn)具可執(zhí)行性的環(huán)境污染防治法案之一,與之對(duì)比,就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行《水污染防治法》存在的不足:
首先,單從體量而言,二者有明顯差距。我國(guó)《水污染防治法》共有92個(gè)條款約1.2萬余字,而《清潔水法》共有711個(gè)條款約11.3萬余英文單詞,二者體量差距如此之大,以至于該結(jié)論并不受中英文字?jǐn)?shù)的不完全可比性影響。體量大意味著法律條款更具體。《清潔水法》側(cè)重對(duì)法律的具體實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行立法,不重在進(jìn)行政策性和原則性的條款規(guī)定,而主要對(duì)管理措施、行為規(guī)則及法律責(zé)任等內(nèi)容做出明確規(guī)定,并盡可能對(duì)執(zhí)行中可能出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行規(guī)范。而我國(guó)的《水污染防治法》盡管歷經(jīng)二次修訂,有很大進(jìn)步,但總體上其中的規(guī)范大都過于原則而不具有(或難以具有)可操作性。為應(yīng)對(duì)我國(guó)水污染的嚴(yán)峻形勢(shì),有必要改粗放型的立法模式為精細(xì)化的立法模式。
其次,與其他領(lǐng)域的立法不同,水污染防治乃至整個(gè)環(huán)境保護(hù)立法體系所規(guī)范的內(nèi)容,有很大的可變性。現(xiàn)今科技高速發(fā)展,會(huì)產(chǎn)生越來越新穎和復(fù)雜的污染狀況。這就要求環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律在立法之時(shí)便確保條款的彈性和靈活性。如美國(guó)的《清潔水法》中特別規(guī)定了經(jīng)濟(jì)性上可行的“佳適用技術(shù)”概念,以適應(yīng)科學(xué)技術(shù)不斷更新的現(xiàn)實(shí)。反觀我國(guó)的《水污染防治法》,在立法條文中并沒考慮這一因素,導(dǎo)致許多技術(shù)性條款無法跟上現(xiàn)實(shí)發(fā)展,如監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境容量等內(nèi)容嚴(yán)重滯后,令環(huán)境執(zhí)法人員常常感到“法律不夠用”。
以上是從形式上要求法律具有可執(zhí)行性,但具有可執(zhí)行性的法律不一定能被很好地執(zhí)行,即不一定具備易實(shí)施性。這就要從更本質(zhì)性的問題上去尋找原因。從《清潔水法》實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)看,政府規(guī)制與社會(huì)自我管制形成了良好的互補(bǔ)與互動(dòng),這是美國(guó)水污染防治取得成功的關(guān)鍵。盡管總體上以“命令控制型”形態(tài)為主,《清潔水法》仍為公眾個(gè)體、團(tuán)體及環(huán)保組織參與環(huán)境事務(wù)提供了很大空間,尤其公民訴訟條款的設(shè)立,使公民個(gè)人和團(tuán)體均可對(duì)污染企業(yè)及失職的政府部門提起訴訟,從而極大促進(jìn)了該法實(shí)施。
從我國(guó)《水污染防治法》的具體內(nèi)容看,其呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政管制特征,即有關(guān)法律規(guī)范以政府為主體,以污染企業(yè)為規(guī)制對(duì)象,呈現(xiàn)出“政府管制污染企業(yè)”的單一化威權(quán)體制特征。而現(xiàn)代污染問題的多發(fā)性、復(fù)雜性與政府管制之人力物力局限,決定了政府不可能有效監(jiān)管所有排污行為,其法律實(shí)施效果不佳。
更重要的原因是,政府在某些情況下會(huì)懾于違法排污者的政治或經(jīng)濟(jì)影響而缺乏執(zhí)法意愿。我國(guó)地方環(huán)保部門隸屬于地方政府。而污染企業(yè)是環(huán)保部門的執(zhí)法對(duì)象,也往往是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政稅收的主要來源。這是地方政府實(shí)施管制的動(dòng)因不足、實(shí)踐中立法不能落實(shí)的首要原因?;趥€(gè)人愛惜自身健康的本能,民眾是有實(shí)施保護(hù)環(huán)境動(dòng)因的主體,而根據(jù)現(xiàn)有法律,公民個(gè)人及環(huán)保團(tuán)體等動(dòng)因強(qiáng)的群體又恰恰幾乎全被排斥在外。
我國(guó)素來有“自上而下”的精英政治傳統(tǒng)。公眾權(quán)利意識(shí)原本較弱,再加上公眾參與基本上成為走過場(chǎng),導(dǎo)致與公眾息息相關(guān)的事反而游離于大部分人的關(guān)注之外。這與發(fā)達(dá)國(guó)家公眾主動(dòng)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)有很大差距。環(huán)境方面的公眾參與,必須要改變“說了也白說”的現(xiàn)狀,使公眾影響環(huán)境決策不僅停留在口頭和表面。此外,加強(qiáng)司法監(jiān)督也是擴(kuò)大公眾參與的重要且可行的方式,探索并適用適合我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度,為公民保護(hù)環(huán)境提供法律依據(jù),并對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)事件實(shí)施懲罰性賠償制度,使違法者為污染行為付出足夠的代價(jià),這些做法都將有助于水污染問題的解決。
另一個(gè)應(yīng)充分注意的問題,是對(duì)企業(yè)的定位。德國(guó)萊茵河曾被冠以“歐洲下水道”的惡名,如今卻河水長(zhǎng)清,風(fēng)景宜人,但萊茵河畔有大大小小企業(yè)不少于3000家!萊茵河起死回生的關(guān)鍵,在于企業(yè)的作用被重新看待。萊茵河畔的企業(yè)并不需要各自承擔(dān)一套完整的污水處理系統(tǒng),而是可選擇幾家企業(yè)合建,或?qū)⑽鬯欧诺狡渌髽I(yè)合建的處理系統(tǒng)并繳納一定費(fèi)用。城市生活污水也會(huì)排放到這些企業(yè)合建的處理廠中,處理后的水還能出售。這樣一來,對(duì)企業(yè)來說,處理污水不意味著增加成本負(fù)擔(dān),而是一種能收取回報(bào)的產(chǎn)業(yè)投資。因有利可圖,德國(guó)的企業(yè)都非常樂于興建污水處理廠??梢姡瑑H將排污企業(yè)當(dāng)作被管制的對(duì)象,遠(yuǎn)不如改變思路,通過激勵(lì)與引導(dǎo)將企業(yè)變成環(huán)境保護(hù)的合作方來的有效。
一言概之,水污染防治的破局,需要具有可執(zhí)行性和易實(shí)施性的法律。法律條款的靈活性,法律條款實(shí)施過程中立法、執(zhí)法與司法各環(huán)節(jié)的良好互動(dòng)和相互促進(jìn),是法律生命力的所在。